欧盟新修订的包装和包装废弃物指令解读
文/董夫银
摘要 ：本文介绍新修订欧盟包装和包装废弃物指令的主要变化，包括新增加的2025 年和 2030 年底前的回收加工使用目标，废弃物管理等级原理，回收加工使用废弃物重量的计算规则和为保障指令的实施所采取的一些措施等，以及对中国厂家的建议。
关键词 ：欧盟指令 ；包装和包装废弃物 ；废弃物管理等级原理
2015年12月欧盟委员提出关于修订第94/62/EC号包装和包装废弃物指令的建议，同时启动修订的还有关于废弃物的第 2008/98/EC 号指令等 5 个指令，它们都是欧盟循环经济的组成部分，经过三年的修订，2018 年 6 月 14 日欧盟在官方杂志正式公布了对第 94/62/EC 号包装和包装废弃物指令修订的第（EU）2018/852 号指令文本，这是对该指令的第七次修订。在同一天也公布了已完成修订的其他 5 个指令文本。这是欧盟承诺向循环经济转变的背景下对废弃物等指令进行的大修订，因此，这些修订均带有循环经济的理念，为此本次修订时将“为向循环经济转变做贡献”加入到新修订的包装和包装废弃物指令（下称本指令）的目的中。本指令的其他特点如下 ：
1、与第 2008/98/EC 号指令看齐
关于废弃物的第 2008/98/EC 号指令，是欧盟废弃物的框架结构指令（the Waste Framework Directive），所有废弃物指令必须与它看齐。本指令在修订时，主要引用第 2008/98/EC 号指令（下称WFD）的下述内容 ：
（1） 定 义 ：将“ 包 装 废 弃 物（packaging waste）”定义中的“废弃物”定义与 WFD 的“废弃物”定义联系起来，即指属于 WFD 所定义的废弃物（waste）的任何包装或包装材料，还直接引用 WFD的下列定义 ：废弃物（waste），废弃物管理 (waste management)，收集（collection），分开收集（separate collection），预防（prevention），再使用（reuse），处理（treatment），回收（recovery），回收再加工利用（recycling），处置（disposal）和 生产者责任延伸制（extended producer responsibility scheme），并因此删除了下列原来的类似定义，如包装废弃物管理（packaging waste management），预防（prevention），再使用（reuse），回收（recovery），回收再加工利用（recycling），能源回收（energy recovery），有机回收利用（organic recycling）和处置（disposal）。
（2） 废 弃 物 管 理 等 级 原 理（the waste hierarchy）：该原理是欧盟废弃物政策和立法的基石。主要目的是在制定废弃管理和政策方面将废弃物对环境的不良影响降到最低，并且增加和优化资源效率。WFD 第 4 条给出了废弃物管理等级原理，即按优先次序规定了的 5 个措施，分别为预防（prevention）、为再使用所做的准备工作（preparing for re-use）、回收再加工使用（recycling）、能源回收等的其他回收（other recovery, e.g. energy recovery）以及处置（disposal）。最佳方案为采取措施预防或减少废弃物的产生，其次是再使用，接着是回收加工使用，最后才是其他回收和处置。这是欧盟废弃物管理法律应遵循的一般原理。本次修订就是按此原理进行的。
（3）生产者责任延伸制、激励机制等引用了生产者责任延伸制、激励机制等，详见下面。
2、定义
删除了要对附录 I 所列举的包装定义例子进行审查的规定。
新增了“复合包装”（composite packaging）和“可再用包装”（reusable packaging）定义。附录 III 表 2 第 3 栏中的题目“再使用的包装”改成了“可再使用的包装”，其第 2 栏题目“所使用包装的数量（吨）”改成“首次投放市场的包装数量（吨）”，新增加第 4 栏“可再使用销售包装”。
3、预防
对第 4 条《预防》进行了修订，要求应用预防原则制定各类措施，包括生产者责任延伸制方案、采纳WFD 附录 Iva 所列出的为激励实施废弃物管理等级原理所采用的经济手段和其他措施等。
删除了第 3 款，其关于强化基本要求的内容在第9 条《基本要求》第 5 款已有体现。
4、再使用
对第 5 条进行了较大的修订，增加了题目“再使用”，按照废弃物管理等级原理，大大丰富本条的内容。提出了为增加可再使用包装份额以及在对环境无害的系统里再使用包装的份额所采取的具体措施，包括使用“押金退还”制度、设定定性或定量目标、使用经济激励、为每个包装系列每年设定在市场上投放的可再使用包装的最低百分比等。再使用的实施减少了新包装的投放，并减少了包装废弃物的产生，因此再使用包装的平均市场份额可扣除第 6 条设定的包装废弃物的回收目标，来调整成员国的回收目标。但调整幅度最大不能超过 5%。维修后再使用的木质包装也按上述考虑调整其回收目标。委员会将在 2019 年 3 月31 日给出此类计算的具体实施细则。在 2024 年 12月 31 日前，委员会将重新考虑就包装再使用所设定的目标以及相关的计算规则、励措施。
5、回收和回收再加工使用
第 6 条《回收和回收再加工使用》为回收设定了较长期的“回收加工使用”目标，以便引导经营者和成员国向这方面投资，以达到欧盟设定的“回收加工使用”目标。而且所设定的“回收加工使用”目标逐年提高，见下表 1，而对于单项指标，塑料的增加幅度最大，这与欧盟循环经济行动计划设定的目标是一致的，即优先处理塑料问题。单项指标金属分解成了黑色金属指标和铝的指标，这是因为更多的铝回收利用就意味着节省更多的能源，为此，也将附录 III 表 1和附录 III 表 2 中的“金属”一行分别改成了“黑色金属”和“铝”两个行。附录 III 表 3 和表 4 的“金属包装”栏分别被“黑色金属包装”和“铝包装”栏取代。
表1 （至少）总目标及各单项指标
| 目标 |
2008年底前 |
2025年底前 |
2030年底前 |
总目标 |
55% |
65% |
70% |
塑料 |
22.5% |
50% |
55% |
木 |
15% |
25% |
30% |
黑色金属 |
50% |
70% |
80% |
铝 |
50% |
50% |
60% |
玻璃 |
60% |
70% |
75% |
纸和纸板 |
60% |
75% |
85% |
新增第 1a 款、第 1b 款和第 1c 款 ：在总目标不变的情况下，在同时满足能实现的单个指标最多不低于所设定指标的 15%，和单个指标不会因此降到 30%以下以及玻璃和纸（包括纸板）的单个指标也不会因此降到 60% 以下时，允许申请延长对单项指标的完成日期，但最多不能超过上述截止日期 5 年，最迟要在截止日期前的 24 个月提出，并同时提交拟在延长期内实施的计划，为此增加了有关实施计划内容要求的附录 IV。委员会将在 2024 年 12 月 31 日前对 2030年底前的单项目标进行审查，以决定是否需要维持或提高。
第 2 款关于出口包装废弃物可计入指标的相关内容，移到新增的第 6a 条中，因此删除。
第 3 款有关鼓励能源回收的内容，不是废弃物管理等级原理所鼓励的，删除。
第 5 款、第 8 款和第 9 款由于内容已过时，删除。
6、关于达到指标的计算规则
新增了第 6a 条《关于达到指标的计算规则》。“回收再加工利用”的废弃物重量，是指对已成为废弃物的包装在进行检查、分拣等简单操作拿走没用的废弃物后而实际进入后续再加工成产品、材料或物质的废弃包装物的重量。经过简单处理将废弃物变成可用物品，只有当它用作后续进一步加工成品、材料或物质的目的时才计入“回收再加工利用”的废弃物。然而，该有用物品如用作燃料或其他方式来生产能源，或者被焚烧、回填、填埋，均不计入“回收再加工利用”的废弃物。进行厌氧或好氧处理技术的可生物降解包装废弃物可计入“回收再加工利用”的废弃物，假如该处理产生可当作回收物品、材料、物质使用的堆肥、消化剂或其他相对于输入物具有类似数量可回收量的输出物。该输出物当用在土地上时，只有对农业或生态有帮助时才计入“回收再加工利用”的废弃物。焚烧后分离出来的金属假如满足 WFD 第 11a 条第 9 款质量标准，也可计入。将收集到的包装废弃物送给其他成员国“回收加工利用”，也可计入该输出国所完成的指标中。从欧盟出口到其他国家的包装废弃物，当出口商能证明其装船符合第（EC）No1013/2006 号条例的要求以及在其他国家对废弃物的处理条件基本等同于欧盟环境法规时，也可计入出口成员国所完成的指标中。
为保证数据的可靠和准确，要求成员国建立包装废弃物的质量控制和溯源系统，该系统分别由电子登记、所挑拣废弃物的质量要求技术规范或不同类型废弃物的平均损失率以及废弃物管理惯例组成。电子登记按 WFD 第 35 条第 4 款的规定执行，平均损失率基于按 WFD 第 11a 条第 10 款的规定将由委员会在2019 年 3 月 31 日前所制定的计算规则而定。委员会将在 2019 年 3 月 31 日前制定有关包装废弃物重量的计算、验证和报告规则。
7、早期预警报告
新增第 6b 条《早期预警报告》，要求在离截止日期还有至少三年时撰写目标实现进展报告，包括目标实现的预估、不能达到单项指标的风险及建议，所使用的最佳实施做法，这些规定也是 WFD 第 11b 条新增加的规定。
8、退回、收集和回收系统
第 7 条《退回、收集和回收系统》增加了在 2024年 12 月 31 日前为所有的包装建立生产者责任延伸制的方案，具体要求见 WFD 第 8 条和第 8a 条。新增了要求对包装废弃物的高质量回收，以及满足要求行业的质量标准。WFD 第 11 条第 1 款的规定也适用。
9、基本要求
第 9 条《基本要求》增加了第 5 款 ：为了改善再使用的设计和促进高质量的回收使用，以及加强该法规的实施，委员会必须在 2020 年 12 月 31 日前对强化基本要求的可行性进行审查并提交相关的报告给欧盟议会和理事会。
10、包装中的重金属含量
对第 11 条《包装中的重金属含量》第 3 款进行了修订，是由于所引用条款号 21（3）已变成 21a，而其他内容没有实质变化。
11、信息系统和报告
对第 12 条《信息系统和报告》进行了修订，题目由“信息系统”改成“信息系统和报告”，并修订了第 2 款，明确了数据库应包括附录 III 数据，删除了第 3 款有关数据格式，因为它已并入到新增的 3d 中。新增了第 3a 款、第 3b 款、第 3c 款和第 3d 款 ：要求成员国每年报告第 6 条第 1 款所设定的指标实施情况数据以及可再使用包装的数据给委员会，委员会将在2019 年 3 月 31 日前制定有关数据报告格式的规则，关于本次修订新增加指标的实施数据和可再使用包装的数据的第一个报告期是指在该规则制定好后的第一个整年，报告数据时要附带质量检查报告等信息，委员会必须对各成员国提交的报告进行审查，并公布审查报告，报告将对成员国数据收集的组织、数据来源和所使用的方法，以及数据的完整性、可靠性、及时性和一致性进行评估，并提出相关的改进建议。该报告每四年发布一次。
第 5 款被删除，是由于所引用的第 17 条《报告的义务》在本次修订被删除。
12、报告的义务
第 17 条《报告的义务》被删除，由于第 12 条《信息系统和报告》已包括相关的内容。
13、顺应科学技术的进步而做的改进
第 19 条《顺应科学技术的进步而做的改进》第 1款因所引用的第 21 条第 2 款的内容发生改变而修订，内容没有实质性变化 ；第 19 条第 2 款，由于所引用条款号由第 21 条第 3 款变成新增的第 21a 条而进行了修订，内容也没有实质性变化。
14、具体措施
第 20 条《具体措施》，由于所引用的条款号由 21（3）变成 21a，而内容没有实质性变化。
15、委员会程序
第 21 条《委员会程序》改成与 WFD 第 39 条一致，主要是将原引用已作废的第 1999/468/EC 号决议用 2011 年 2 月 18 日发布的第 No182/2011 号条例代替，并修改了部分措辞。
16、授权权利的使用
新增了第 21a 条《授权权利的使用》：规定指令第 11 条第 3 款、第 19 条第 2 款以及第 20 条授权委员会制定相关的授权法规，其授权期为五年，从 2018年 7 月 4 日开始。并对被授权权利的使用、撤消和延期，以及授权法规的制定、采纳等做了规定。
17、附录 II
对附录 II 第一点第二缩排进行了修订，引进了废弃物管理等级原理。
附录 II 第三点第（c）节，修改了英文用词，将should 改成 does，语调更加强硬 ；第（d）增加了氧化可降解塑料（Oxo-degradable plastic）包装不作为可生物降解来对待。
18、附录 III
附录 III 的修订内容见上述“2、定义”。
19、附录 IV
附录 IV《按第 6 条第 1A 款第 d 点要求提交的实施计划》为新增的附录 ：给出了实施计划应包括的内容，如对包装废弃物的过去、现在和将来“回收加工利用”、填埋和其他处理率的评估、按照 WFD 第 28条和第 29 条制定的废弃物管理计划和废弃物预防方案的实施评估、不能在截止日期前完成指定目标的理由、对延长时间必要性评估、在延长时间内所采取的措施以及措施的实施时间表、对按照污染者自付原理的废弃物管理的资助情况以及改善数据质量措施等。
本 指 令 在 2018 年 7 月 4 日 生 效。 成 员 国 要 在2020 年 7 月 5 日前将上述指令转换成成员国的法律、法规和行政法规。
综上所述，包装和包装废弃物指令的此次修订，在定义、废弃物治理所遵循的原理以及措施方面均与WFD 看齐，并设定了越来越严的 2025 年和 2030 年的长期目标，在废弃物管理等级原理指导下，鼓励包装的再使用，并为此从指标中扣除再使用份调整拟完成的指标，新增加的关于达到指标的计算规则、以及在 2019 年 3 月 31 日前拟出台目标调整计算规则、数据报告格式规则、包装废弃物重量的计算、验证和报告规则以及平均损失率计算规则，再结合早期预警报告制度、申请延长单项指标的实施时间等，使得该指令更具有操作性，另外，引进生产者责任延伸制方案、激励手段，质量控制和溯源系统，报告的审查制度，为指令的实施提供了保障。本次没有对包装中的重金属限量进行修订。
本指令给出了比较严格的“回收加工使用”目标，对于出口欧盟的中国包装厂家提出的严峻的挑战。中国的包装厂家应及早做好准备，在设计和生产时充分考虑再使用或回收加工再使用的需求，或使用可生物降解的材料，以免不符合欧盟的要求被退回而造成损失。值得注意的是，氧化可降解塑料（Oxo-degradable plastic）已不作为可生物降解来对待，这是一个新动向，由于氧化可降解塑料会迅速分解成塑料微粒，欧盟拟禁止使用该种塑料，请相关厂家引起重视。
